O systemie kierowania obronnością

Jednym z najważniejszych zagadnień polityki państwa jest zapewnienie bezpieczeństwa zewnętrznego. Rolę decydującą dla tych kwestii odgrywa szeroko pojęta obronność, a w niej jakość, sprawności intelektualna i wydolność organizacji instytucji odpowiedzialnych za stan przygotowań do obrony kraju. Przyjmowany jest pogląd, że w państwie władze, administracja i dowództwo wojskowe tworzą wzajemne powiązany System Kierowania Obronnością Państwa (SKOP). Teoria organizacji i zarządzania posługuje się takimi pojęciami jak: struktura – odnoszące się do ogółu stosunków między częściami jakiejś całości i między nimi a całością; układ – całość, w której bierze się pod uwagę więcej niż jeden rodzaj relacji wewnętrznych bez potrzeby uwzględniania zasad uporządkowania części tworzących tę całość; system – czyli układ rozpatrywany ze względu na zachodzące w nim jakiekolwiek uporządkowania części. Dlatego systemem będziemy nazywać taki zbiór elementów (stałych i zmiennych) między którymi zachodzą relacje zmienne i niezmienne, tworząc w ten sposób pewną organizacyjną całość.

Erwin Laszlo, współtwórca filozofii systemowej i autor Introdutcion to Systems Philosophy wskazuje, że: ”każdy system, bez względu na to, jak długo istnieje, przez cały czas ma specyficzną strukturę wyznaczoną przez określone, trwałe relacje zachodzące pomiędzy jego częściami, ma też własną nie redukowalną charakterystykę. Jeżeli chcemy o systemach dowiedzieć się czegoś więcej, musimy je traktować właśnie jako systemy, czyli jako całości, przejawiające swoiste własności” – podkreśla Laszlo . Obok tego Laszlo ostrzega: „Jednakże każdy system ujmowany jest zawsze jako zintegrowana całość, złożona z części składowych, nigdy zaś jako mechanistyczny agregat części, pozostających w dających się wyodrębnić związkach przyczynowych” .

Wspomnieliśmy, że SKOP jest tworzony dla realizacji określonego zadania jakim jest przygotowanie i kierowanie obroną państwa. W tym sensie rzeczy system kierowania obronnością, traktowany jako pewna całość, jest jednocześnie elementem, (podsystemem), Systemu Obronności Państwa (SOP) i powinien być traktowany jako system względnie odosobniony. Posługując się klasyfikacją systemów K. Boulgig dostrzegamy, że SKOP ze względu na swe funkcje ma charakter społeczny, jest systemem żywym (główną rolę spełniają w nim ludzie) i jest niezrównoważony – rozwijający się . Wątpliwości może natomiast budzić stan rozwoju polskiego SKOP. System powinien mieć charakter probabilistyczny, czyli być nieprzewidywalnym dla potencjalnego przeciwnika. Wydaje się, że także taka cecha w przypadku polskiego systemu kierowania obronnością nie została jeszcze osiągnięta.

System kierowania obronnością działa na poziomie państwa. Powszechnie przyjętą definicją państwa jest określenie go jako związku trzech elementów: ludności, terytorium i władzy zwierzchniej . W zakresie kierowania obronnością istotnym czynnikiem określającym SKOP jest kształt władzy państwowej. Za względu na przyjęte mechanizmy sprawowania władzy mamy dwa typy państw: demokratyczny i dyktatorski. Wśród państw demokratycznych spotykamy takie, które posiadają ustroje określane jako parlamentarno-gabinetowe – ośrodki włazy znajdują się w parlamencie i rządzie, lub prezydenckie – z nadrzędną pozycją głowy państwa, prezydenta, wybieranego w wyborach powszechnych. Państwa dyktatorskie posiadają władze w formie autorytarnej lub totalitarnej. Władza autorytarna opiera się na autorytecie przywódcy, często osoby zasłużonej dla państwa. Rządy totalitarne opierając się na władztwie politycznym jednej partii (monopartii).

Współczesne państwo polskie jest państwem demokratycznym o ustroju parlamentrno-gabietowym, chociaż w tej formie niekonsekwentnym, uwzględniającym stosukowo silną pozycję prezydenta . Ponadto w systemie prawa państwowego RP występuje nadal znaczna liczba przepisów, instytucji pochodzących z okresu komunistycznego, z lat władzy totalitarnej, sprzed 1989 r. System ustrojowy III RP nie osiągnął jeszcze dojrzałego kształtu prawnego. Stan ten komplikuje prace nad stworzeniem sprawnego mechanizmu kierowania obronnością RP.

W polityce i nauce istnieją różne określenia państwa. Dla komunistów państwo było instrumentem przemocy, dyktaturą proletariatu Według Lenina i jego politycznych spadkobierców istotą polityki było zdobycie i utrzymanie władzy w państwie za każdą cenę, także za pomocą terroru i zbrodni. Liberałowie widzieli w organizacji państwowej zło konieczne. Wpływ państwa w życie społeczeństwa miał więc być maksymalnie ograniczony, sprowadzony do roli stróża nocnego zapewniającego obywatelom bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne. Katolicka nauka społeczna określa państwo jako organizację społeczeństwa realizującą dobro wspólne. Ta ostatnia koncepcja państwa wydają się być najbliższą życia . Można sądzić, że zyska ona akceptację w naszym kraju. Powinno to mieć wpływ także na plany, zamiary i działania władz państwowych i odpowiedzialnych za kierowanie obronnością.

Działanie systemu kierowania obronnością ma wymiar strategiczny. Skoro zaś strategia staje się współczesną sztuką wykorzystania środków pozostałych w dyspozycji państwa dla osiągnięcia celów polityki bezpieczeństwa narodowego, to system kierowania obronnością musi być zdolny do uruchomienia całości sił kraju w razie zagrożenia militarnego. Liddell Hart, wybitny teoretyk sztuki wojennej wskazał na znaczenie kierownictwa w działaniach wojennych: „Chociaż walka jest czynnością fizyczną, kierownictwo nią jest procesem myślowym”. Dlatego: „Im lepsza jest strategia – rezultat intelektualnej pracy kierownictwa – tym łatwiej i tym tańszym kosztem uzyskuje się przewagę” . Podobnie sprawę ujmują teoretycy polscy wyrażający opinię, że stan SKOP ma wpływ na proces tworzenia przewagi , którą gen. Carl von Clausewizt uważał za „najważniejszą zasadę zwycięstwa” . Tak więc od kwalifikacji intelektualnych kierownictwa państwa i dowództwa zależy, czy wysiłki obronne narodu, działania sił zbrojnych okażą się skuteczne, czy gwarantują państwu i obywatelom bezpieczeństwo. Współcześnie podkreśla się wagę przygotowań obronnych kraju . Polska nie należy do państw planujących agresję na sąsiadów. Musimy jednak liczyć się, że może stać się obiektem agresji jak to miało miejsce w przeszłości. W tych warunkach istotą przygotowań zbrojnych kraju staje się obrona, która przybiera charakter obrony powszechnej, definiowanej jako rodzaj współczesnej obrony państwa, zwłaszcza małej i średniej wielkości, obejmującej przygotowanie i skoordynowane wykorzystanie w dziedzinach (obronie) militarnych i pozamilitarnych sił, środków właściwych dla zapewnienia skutecznej obrony, a wynikających z korzyści obrony własnego terytorium .

Jeśli rozpatrujemy konflikt między państwami w sytuacji, gdy doszło do wybuchu wojny, to wówczas każdej ze stron walczących jest uzyskanie zwycięstwa. Jednak istototą przygotowań obronnych naszego kraju powinno być takie użycie środków politycznych i obronnych, aby nie dopuścić do wybuchu wojny – musimy wcześniej odstraszyć potencjalnego agresora. Celem kierowania obronnością w Polsce jest zapewnienie trwałego, pokojowego bytu i rozwoju narodu polskiego w niepodległym i suwerennym państwie polskim w myśl starek rzymskiej maksymy: si vis pacem, para belum – chcesz pokoju, przygotuj się do wojny.

Dla jasności wywodu warto przybliżyć samo pojęcie obronności. Termin „obronność” jest rzeczownikiem dla słowa „obronny” – „stanowiący obronę przed atakiem, napaścią itp.: broniący, przystosowany, służący do obrony, mogący stanowić obronę” . Istniejąca w polskiej nauce wojennej definicja tego pojęcia razi następująco: „obronność państwa, jedna z funkcji państwa, której realizacja wyraża się w podejmowaniu niezbędnych przedsięwzięć zapewniających bezpieczeństwo kraju, gotowość wszystkich organów i ogniw administracyjno-gospodarczych, sił zbrojnych oraz całego społeczeństwa na wypadek zagrożenia wojennego” . Pojęcie obronności jest więc o wiele szersze od ściśle wojskowego ujmowania obrony, którą definiuje się jako „zamierzony lub wymuszony rodzaj walki prowadzonej w celu udaremnienia lub odparcia uderzenia wojsk przeciwnika, zadania im maksymalnych strat oraz utrzymania zajmowanego rejonu (pozycji, obiektu)” . Stosowanie do poziomu (skali) zadań obronnych, planuje się więc odpowiednie działania wojsk we właściwych dla nich formach organizacyjnych.

Wraz z rozbudową sił zbrojnych, rozwojem i doskonaleniem techniki wojskowej, a także zwiększającą się ilością zagrożeń oraz intensywnością konfliktów zbrojnych, zagadnienie obrony (obronność) stało się istotnym elementem polityki poszczególnych państw. Wyrazem tej ewolucji były też zmiany w nazewnictwie organów państwa kierujących siłami zbrojnymi i obronnością. Jeszcze w okresie międzywojennym odpowiednie organy władzy państwowej nosiły nazwy ministerstw wojny lub spraw wojskowych i zajmowały się wyłącznie siłami zbrojnymi. Po drugiej wojnie światowej w większości państw kwestiami militarnymi zajmują się ministerstwa obrony, które nadzorują całość przygotowań obronnych, zarówno w sferze militarnej jak i pozamilitarnej . Innym charakterystycznym wyznacznikiem tej ewolucji stało się przejmowanie spraw obronnych przez polityków cywilnych. Skoro obronność stała się czymś o wiele szerszym niż obrona rozumiana w kategoriach czysto wojskowych, to aby móc planować obronę w skali całego państwa, a nie tylko pala walki, musimy uwzględnić całość sił i zasobów kraju. Obronności obejmuje poza siłami zbrojnymi także zróżnicowany i skomplikowany układ pozamilitarny W kierowaniu obronnością nie wystarczy profesjonalna wiedza wojskowa. Konieczne są doświadczenia i wiadomości w zakresie polityki, spraw międzynarodowych, gospodarki i wielu innych dziedzin życia państwowego. Obronność to przeciwstawienie się wszelkim zagrożeniom bytu państwowego, w tym także militarnym, chociaż współcześnie obserwujemy, że rozkład i upadek państwa nie musi być następstwem klęski militarnej . Wydaje się, że problem obronności państwa polskiego w kontekście zagrożeń niemilitarnych jest niedostatecznie zbadany.

Istotą SKOP jest kierowanie. Przez kierowanie rozumiemy taki stosunek między ludźmi w rezultacie którego przełożony (kierownik) ma możliwość spowodowania określonego zachowania podwładnego (pracownika). Jednakże w przypadku kierowania mamy do czynienia nie tylko z czynnikiem ludzkim, ale także z elementem materialnym zwanym zasobami. Teoria organizacji określa wówczas kierowanie jako zarządzanie. Zarządzanie jest pojęciem szerszym od kierowania. Już w okresie II RP polscy teoretycy organizacji i zarządzania stwierdzili, że zarządzanie to nadawanie ogólnego kierunku działań, gdy kierowanie uznali za uszczegółowienie wytycznych zarządzającego. Innym aspektem procesów kierowania jest administrowanie. J. Zieleniewski proponuje, aby administrowanie postrzegać jako „funkcję pomocniczą”, wewnętrzną instytucji, która „nie obejmuje bezpośrednio realizowania podstawowego celu danej instytucji […]” . Specyficzną formą zarządzania w przypadku wojska jest dowodzenie. Leksykon Wiedzy Wojskowej podaje definicję: „dowodzenie jest szczególnym rodzajem kierowania ze względu na strukturę organizacyjną sił zbrojnych i specyfikę realizowanych przez nie zadań, zwłaszcza w warunkach działań wojennych” . J. Orzechowski uważa, że „dowodzenie jest środkiem realizacji praw sztuki wojennej” . Dla M. Porwita „dowodzenie jest dziedziną praktycznego działania”. Trzeba więc odbywać nieustanne ćwiczenia doskonalące dowódców i procesy dowodzenia, bowiem: „Im większa liczba tych ćwiczeń, tym bardziej zasady sztuki wojennej zaczynają działać jak czujniki ostrzegające przed błędem […]” . Autorzy zasad dowodzenia wojskami podają następującą definicję: „dowodzenie wojskami to celowa działalność dowódców, sztabu i innych organów dowodzenia w zakresie przygotowania działań bojowych i kierowania wysiłków wojsk na pomyślne wykonanie zadania bojowego w toku walki przez uzyskanie i studiowanie danych o sytuacji, podejmowanie decyzji stosownie do tej sytuacji oraz przekazywanie zadań wykonawcom” . Wiele uwagi zagadnieniu dowodzenia poświęca Józef Piłsudski. Marszałek stwierdził, że „dowodzenie jest to rozkazywanie”. Można przyjąć, że to lapidarne określenie Piłsudskiego dobrze oddaje sens pojęcia dowodzenie. Dlatego będzie zasadnym uznanie, że proces kierowania nazywany dowodzeniem to taki, w którym dowódca za pomocą rozkazów przeprowadza swoją wolę w podległych mu strukturach militarnych. Dowodzenie nabiera szczególnego znaczenia i mocy w warunkach wojennych. Nie ulega wątpliwości, że rozkaz jest poleceniem o ogromnej sile oddziaływania na podwładnego. Historia wojen daje liczne przykłady, gdy rozkaz przełożonego powodował także popełnienie zbrodni przez podwładnych. Po doświadczeniach wojny światowej społeczeństwa krajów demokratycznych dążą do poddania rozkazodawców kontroli i nadzorowi ze strony władz wybieranych przez obywateli (cywilna kontrola nad wojskiem).

Przyjmuje się, że prawo (zdolność) wydawania rozkazów przysługuje osobom posiadającym odpowiednie przygotowanie i wiedzę wojskową, czyli dowódcom, zazwyczaj żołnierzom zawodowym. Dzieje wielu armii znają jednak liczne przypadki, gdy wojskom rozkazywały osoby, które nie były zawodowymi wojskowymi i nie kończyły uczelni wojskowych. Uznany za jednego z najwybitniejszych dowódców, Oliver Cromwell, nie miał żadnego profesjonalnego przygotowania wojskowego. Także w Polsce najwybitniejszy dowódca, zwycięzca w wojnie 1920 r., J. Piłsudski, nie miał formalnego wykształcenia wojskowego. A więc można spostrzec, że wiedza wojskowa niezbędna w dowodzeniu na szczeblu taktycznym i operacyjnym, pododdziałami i związkami taktycznymi nie jest wcale konieczną w dowodzeniu na poziomie strategicznym. Na tym poziomie rzemiosło wojenne zawierające się w taktyce przekształca się sztukę dowodzenia, gdzie sprawą zasadniczą staje się talent naczelnego wodza, będący niejako ponad wiedzą. W tym miejscu także zaczyna się podporządkowanie czynnika wojskowego czynnikowi politycznemu. Wspomniany wyżej gen. Clausewitz pisał: „Podporządkowanie politycznego punktu widzenia wojskowemu byłoby absurdalne, gdyż wojnę stworzyła polityka. Polityka jest inteligencją, wojna zaś tylko narzędziem, a nie odwrotnie. Pozostaje więc jedynie konieczność podporządkowania wojskowego politycznemu punktowi widzenia” .

Ostatnim pojęciem, które należy przywołać jest rządzenie. Ten termin jest wieloznaczny i różnie definiowany. Można jednak przyjąć, że oznacza on wykonywanie władzy przez organ państwowy do tego uprawniony. A więc w państwie demokratycznym rządzenie to spełniać przez organy władzy wykonawczej funkcji, które łączą elementy kierowania i zarządzania dla osiągnięcia celów i zadań określanych przez władzę ustawodawczą – parlamentem. W przypadku Polski atrybut rządzenia jest przynależny prezydentowi RP i Radzie Ministrów z premierem jako szefem rządu. Traktując system kierowania obronnością jako zhierarchizowany powinniśmy zastanowić się jakie relacje powstają między organami rządzącymi, zarządzającymi (kierującymi), dowodzącymi i administrującymi. Nie powinno ulegać wątpliwości, że skoro mandat do sprawowania władzy dają obywatele w wyborach, to na szczycie drabiny organów odpowiedzialnych za obronność znajduje się prezydent RP pochodzący z wyborów powszechnych. Na niższych szczeblach odpowiednio premier, rząd i wreszcie minister ON. Spór toczy się o pozycję zawodowych wojskowych w strukturach rządzenia i charakter ich podległości wobec prezydenta, premiera i ministra ON. Trzeba przyznać, że w obecnym systemie pozycja najwyższego stanowiska służbowego wojskowego, szefa Sztabu Generalnego, jest wysoka. To stanowisko jest obsadzone przy decydującym wpływie prezydenta państwa. Powstaje jednak wątpliwość, czy szef SG WP powinien mieć uprawnienia organu rządzącego (np. wiceministra ON), czy też tylko zarządzającego – dowodzącego siłami zbrojnymi.

W procesach rządzenia, kierowania i dowodzenia sprawą o ogromnym znaczeniu może być osobowość polityka, dowódcy, osoby sprawującej funkcje kierownicze. Silna osobowość kierownika może nawet przy niedoskonałościach rozwiązań prawnych, niejasnych kompetencjach i uprawnieniach dawać korzystne efekty w procesie kierowania obronnością. Odwrotnie, polityk lub wojskowy nie mający osobowości przywódczej i w konsekwencji odpowiedniego autorytetu i posłuchu, nie będzie umiał wykorzystać nawet najlepszych przepisów i najdalej idących uprawnień. Jak słusznie zauważono, procedury wyborcze wcale nie gwarantują wyboru najlepszych kandydatów na najwyższe stanowiska państwowe. W tej sytuacji rzeczywiste kwalifikacje kierownika (osobowość przywódcy) łatwiej określić po wyborze, gdy dowiemy się co potrafi zrobić, niż zanim on obejmie swoje stanowisko.

Autokrata – człowiek wykazujący największą skuteczność w warunkach ekstremalnych, np. w czasie wojny;

demokrata – działający dobrze w warunkach pełnej stabilizacji i czytelnego, pełnego określenia zadań, uprawnień i środków w czasach pokoju;

mediator – ktoś dostosowujący się do zmiennych sytuacji, chociaż nie musi to wcale oznaczać dobrego funkcjonowania podległych mu instytucji czy organizacji;

reformator – skuteczny i odpowiedni w okresie radykalnych reform. Stosuje metody pracy zasadzające się na uczciwości, szacunku dla podwładnych i szerszym (widocznym) dążeniu do poprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę musimy spostrzec, że w obecnej sytuacji polski system kierowania obronnością najbardziej potrzebuje kierowników o intencjach reformatorskich. Taki przywódca charakteryzujący się też zdolnością formułowania celu przewodniego systemu, wnikliwej obserwacji i wysnuwania wniosków, inspirowania podwładnych do skutecznych działań, podejmowania szybkich i trafnych decyzji. Obserwując zachowanie kierowników polskiego SKOP musimy dostrzec wiele osobowości o charakterze mediacyjnym, trochę autokratów, pewną liczbę demokratów i skromną grupę skutecznych reformatorów. Ten stan odbija się na jakości zmian zachodzących w polskiej obronności.

Reasumując dotychczasowe rozważania można przyjąć, że System Kierowania Obronnością Państwa to względnie odosobniony układ organów władzy państwowej oraz instytucji im poległych ukierunkowany na rozpoznanie zagrożeń, przygotowanie odpowiednich działań i środków w celu przeciwstawienia się tym zagrożeniom całością sił państwa, w tym zwłaszcza przy pomocy sił zbrojnych. Jakość (sprawność) sytemu kierowania w ostatecznym rachunku decyduje o sprawności i skuteczności całego systemu obronnego państwa.

Rozpatrując istniejące współcześnie systemy kierowania obronnością w państwach demokratycznych dostrzegamy że:

  • są one umieszczane w obrębie władzy wykonawczej – władza ustawodawcza nie ma bezpośredniego wpływu na siły zbrojne;
  • istnieją kolegialne organy państwowe zajmujące się oceną zagrożeń i planowaniem polityki obronnej;
  • siły zbrojne podlegają głowie państwa lub szefowi rządu;
  • szefem resortu obrony jest polityk cywilny;
  • dowodzi wojskiem zawodowym wojskowy podporządkowany ministrowi obrony;
  • systemy kierowania są w stałym procesie doskonalenia i reformowania.

Polski SKOP odpowiada standardom przyjętych w krajach demokratycznych. Wymaga jednak udoskonalenia i dopasowania do potrzeb obronnych kraju, państwa średniej wielkości i naszej narodowej tradycji. Mimo pewnych cech wspólnych, systemy kierowania obronnością w różnych krajach, zachowują swą narodową specyfikę i cechy odrębności. Nie ma więc potrzeby niewolniczego kopiowania obcych rozwiązań prawnych i instytucji. Potrzebne są polskie, rodzime rozwiązania.

Obecnie istnieją w SKOP trzy ośrodki decyzyjne (prezydent RP, premier, minister ON). Wydaje się celowym, aby zharmonizować procesy decyzyjne tych ośrodków. Należałoby też założyć, że liczba tych ośrodków nie powinna ulegać zmianie w warunkach zagrożenia. Przyjmując nadrzędną rolę prezydenta w systemie kierowania obronnością należy powołać Radę Bezpieczeństwa Narodowego jako ciało o charakterze decyzyjnym, a nie tylko doradczym. Na szczeblu rządowym w okresie pokoju zagadnienia obronności powinny znaleźć się w gestii Komitetu Spraw Obronnych RM, kierowanego przez wicepremiera będącego jednocześnie ministrem obrony. Ponadto zgodnie z Polską tradycją należałoby odpowiednio umocować najwyższego stanowiskiem służbowym wojskowego. W polskich warunkach mógłby nim być Generalny Inspektor Sił Zbrojnych, jednocześnie I-szy wiceminister ON, czynnik fachowy i stały w resorcie obrony. Rolę koordynującą między ośrodkami decydującymi spełniałyby prezydenckie Biuro Bezpieczeństwa Narodowego i Komitet Spraw Obronnych RM. Pozycja ministra ON w rządzie i Generalnego Inspektora w resorcie obrony gwarantowałyby odpowiednią rangę decyzyjną w zakresie spraw obronnych w polityce państwa. Taki system kierowania powinien zapewnić natychmiastową i elastyczną reakcję w razie wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa państwa . Powinien też gwarantować wysoką sprawność polskiego systemu obronnego. Może to ponadto stosować cenny walor w staraniach Polski o przyjęcie do sojuszu obronnego NATO.

(lipiec 1996)


Wszelkie prawa zastrzeżone © Romuald Szeremietiew.          Wojsko polskie, MON, Minister Obrony Narodowej