Do czego służy obrona cywilna?

Znaczną część Polski dotknęła klęska powodzi. Telewizja, radio i prasa podają szokujące obrazy strat materialnych, nieszczęść ludzkich i obawy o to co będzie jutro. Zdając sobie sprawę z rozmiarów klęski, niespotykanych ilości wody, która stała się groźnym i niszczącym żywiołem jedno nie pozostawia wątpliwości: system ochrony ludności zawiódł.

Nie było działań prewencyjnych, źle funkcjonował system przewidywania, niedostatecznie działał system wykrywania i ostrzegania ludności. Akcję ratowniczą prowadzono w sposób nieskoordynowany, a działania były (są) podejmowane przez różne ośrodki decyzyjne. Ofiarność i wysiłek społeczeństwa, które chciało ratować swoje miasta, osiedla i wsie był często marnowany. Widać to było chociażby przy budowie wałów i zapór. Ludzie na ogół nie mieli pojęcia w jak sposób należy je stawiać, by skutecznie chroniły przed wodą. Nie było nikogo, kto chociażby powiedział, w których miejscach i w jaki sposób należy układać worki z piaskiem. Skutki braku fachowego kierowania akcją ratowniczą mogliśmy obejrzeć w Raciborzu, Kłodzku czy Wrocławiu.

Stan instytucji i służb podległych Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji nie odpowiada potrzebom państwa w zakresie bezpieczeństwa.

Współcześnie bezpieczeństwo państwa nie ogranicza się jedynie do spraw obrony i porządku publicznego. Niegdyś za bezpieczeństwo kraju odpowiadały siły zbrojne i policja. Zagrożeniem dla bezpieczeństwa była agresja zbrojna wojsk innego państwa. Współcześnie zwycięża pogląd, że rozróżnienie bezpieczeństwa państwa na zewnętrzne i wewnętrzne traci sens. Pojawiło się pojęcie „rozległego bezpieczeństwa” (comprhensive security) obejmującego zwalczanie wszelkich zagrożeń, nie tylko militarnych. Prze władzami państwa i podległymi im służbami stoją zadania w zwalczaniu takich zagrożeń jak terroryzm i zorganizowana przestępczość, zanieczyszczenie środowiska i katastrofy ekologiczne. Zagrożeniem dla bezpieczeństwa państwa są też klęski żywiołowe. A wśród nich powodzie.

W państwach zachodnich funkcje ochronne ludności w przypadku klęski czy katastrofy wykonuje Obrona Cywilna. W Konstytucji Międzynarodowej Organizacji Obrony Cywilnej czytamy, że OC jest zobowiązana do: „gromadzenia i dostarczania informacji w zakresie zasad organizowania, ochrony i postępowania w odniesieniu do niebezpieczeństw zagrażających ludności w przypadkach powodzi, trzęsień ziemi, lawin, wielkich pożarów, huraganów, awarii zapór wodnych i innych katastrof, jak również z powodu skażenia wody i powietrza lub uderzeń nowoczesnych środków bojowych”. W Polsce mamy struktury Obrony Cywilnej podporządkowane Ministrowi SWiA. Tymczasem w działaniach ratowniczych podejmowanych w czasie ostatniej powodzi trudno dostrzec OC.

Federalna Republika Niemiec, sąsiad Polski, posiada rozbudowaną obronę cywilną, która funkcjonuje w dwóch pionach: ochrony cywilnej i ochrony ludności. Do zadań pierwszego pionu należy:

  • zapewnienie ciągłości działania administracji w państwie, utrzymanie funkcji ustawodawczych, bezpieczeństwa i porządku, sądownictwa, informacji masowej i powiadamiania;
  • ochrona ludności przed działaniem środków napadu przeciwnika;
  • ochrona ważnych zakładów i urządzeń użyteczności publicznej przed działaniem środków napadu przeciwnika, likwidacja skutków katastrof i klęsk żywiołowych, budownictwo schronów, opieka medyczno-sanitarna i ochrona dóbr kultury;
  • wsparcie sił zbrojnych w zakresie zapewnienia im swobody działań operacyjnych.

Natomiast ochrona ludności w Niemczech obejmuje działania w zakresie zapobiegania i ratowania życia ludzkiego w czasie katastrof ekologicznych i klęsk żywiołowych i w czasie konfliktów zbrojnych w tym szczególnie:

  • ostrzeganie przed niebezpieczeństwami;
  • ratownictwo i pomoc ludności;
  • samoobronę przed zagrożeniami;
  • ewakuację i udzielanie schronienia;
  • dostawy wody pitnej i żywności;
  • ochronę w zakresie zdrowia.

O randze OC w strukturze państwa świadczy fakt, że naczelnym organem państwa w kierowaniu jest kanclerz federalny. Bezpośrednio zadania obrony cywilnej realizuje minister spraw wewnętrznych, który w czasie wojny staje się ministrem obrony cywilnej.

Prawo międzynarodowe normujące zasady ochrony ludności cywilnej w czasie wojny, zawarte m.in. w konwencji genewskiej z 1949 r. zabrania obronie cywilnej bezpośredniego wspierania sił zbrojnych w czasie wojny. Nie oznacza to jednak, że zakazuje współpracy z wojskiem. Zwłaszcza w warunkach pokojowych. Co więcej siły zbrojne mogą wydzielać ze swego składu żołnierzy i całe oddziały dla wykonywania zadań na rzecz OC. W praktyce OC jest powiązana z systemem wojskowym państwa. W sposób szczególny z OC współpracują wojska Obrony Terytorialnej. Takie państwa jak Szwecja, Szwajcaria czy Norwegia uczyniły z tej zasady istotny element swych narodowych systemów obronnych. W przypadku klęski żywiołowej wojska OT, przygotowane do działań w miejscu zamieszkania i szybko mobilizowane wraz z lokalnymi strukturami OC, stanowią sprawny oraz skuteczny instrument działania w ręku miejscowych władz administracyjnych.

W Polsce zarówno w ustawodawstwie jaki i w strukturze organizacyjnej i w działaniu nie ma wielu rozwiązań podobnych do stosowanych na Zachodzie. Zadania przewidziane dla polskiej OC zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów nr 429 z dnia 28 września 1993 r. Nie ma w nim koniecznego podziału obrony cywilnej na ochronę cywilna i ochronę ludności Z rozporządzenia wynika, że ochronę ludności ogranicza się do czasu wojny (Rozdział 1. Zadania obrony cywilnej. § 1.1). Natomiast w czasie pokoju struktury OC „mogą współdziałać w zwalczaniu klęsk żywiołowych i zagrożeń środowiska oraz usuwaniu ich skutków” (§ 3). A więc mogą, ale nie muszą i za nic nie odpowiadają. Ich rola w czasie pokoju obejmuje (§ 2): „1) działalność planistyczną i prace organizacyjne, 2) działalność szkoleniową i upowszechniającą w zakresie problematyki obrony cywilnej, 3) przygotowanie ludności do uczestnictwa w powszechnej samoobronie.” Polska Obrona Cywilna nie posiada formalnych i prawnych środków dla ochrony ludności i prowadzenia akcji ratowniczych w czasie pokoju.

Taki sposób umiejscowienia obrony cywilnej w strukturze państwa był charakterystyczny dla okresu PRL. Obrona Cywilna była wówczas fragmentem systemu Obrony Terytorium Kraju (OTK). Podstawowym celem było zabezpieczenie ludności, która nie walcząc z bronią w ręku byłaby wciągnięta w wir działań wojennych. Klęski żywiołowe nie stanowiły przedmiotu zainteresowań kierownictwa państwa i ludzi odpowiedzialnych za organizację i kierowanie strukturami OC. Przedmiotem zainteresowania była przyszła wojna. Wydaje się, że ten PRL-owski punkt widzenia na rolę i zadania OC nie został jeszcze przezwyciężony.

W końcu 1996 r. w ramach reformy centrum rządowego przeniesiono Obronę Cywilną z MON do MSWiA. Była to słuszna decyzja. Jednak czasem słuszne decyzje dają mizerne efekty. Dotychczasowy Sztab Obrony Cywilnej Kraju otrzymał nazwę Urząd OCK. Na jego czele stanął generał pożarnictwa Feliks Dela i jako szef Urzędu otrzymał rangę wiceministra MSWiA. Zmiana podporządkowania OC spowodowała pewne perturbacje. Gen. Dela skarżył się dziennikarzom, że jego Urząd nie ma siedziby i mieści się kątem u strażaków, a on sam działa dzięki temu, że zdołał „pożyczyć” dwa komputery. Przedtem Sztab OC posiadał duży budynek przy al. Niepodległości, w którym były komputery, stanowiska kierowania i całe zaplecze niezbędne do pracy. Wynikałoby z tego co mówił nowy szef OCK, że w zakresie infrastruktury przekazanie obrony cywilnej z MON do MSWiA było niezbyt udane. Wydaje się, że na szczeblu krajowym mamy dziś nie tyle Urząd OCK, ile jego atrapę.

Jedynym konkretom, który zrealizowano, były istotne zmiany kadrowe w kierownictwie OC. Krytycy min. Leszka Millera twierdzą, że dokonywano zmian według klucza przydatności dla SdRP. Płk Sławomir Petelicki, były dowódca jednostki antyterrorystycznej GROM, przypomniał, że zwolniono z MSWiA ludzi, którzy zostali przeszkoleni na Zachodzie w zakresie zwalczania klęsk żywiołowych. Ci specjaliści mieli pecha bowiem byli podejrzewani o sprzyjanie politycznym przeciwnikom SLD. Twierdzi się, że z tego powodu min. Miller nie miał do nich zaufania.

Szefowi Obrony Cywilnej podlega Urząd liczący około 150 pracowników. Nie podlegają mu jakiekolwiek siły i środki. Reorganizacja oznaczała jedynie zwiększenie ilości stanowisk dyrektorskich i naczelnikowskich (21 wydziałów). Nie wprowadzono żadnych istotnych zmian poprawiających merytorycznie działalność OC. Nie rozważano dostosowań zadań obrony cywilnej do aktualnych potrzeb. Akty prawne określające cele, zadania i organizację obrony cywilnej pozostały nie zmienione. Szefem OC w województwie jest nadal wojewoda. Jego organem wykonawczym jest Wojewódzki Inspektorat Obrony Cywilnej liczący od kilku do kilkunastu pracowników. Komórka ta dysponuje niewielkim środkami jednak nie podlegają jej żadne siły ratownicze. Szefem Obrony Cywilnej w gminie jest wójt. Prace związane z realizacją zadań OC wykonuje pracownik ds. obrony cywilnej (w większości gmin zatrudniony na pół lub ćwierć etatu). Ostatnia powódź pokazała, że struktura organizacyjna OC jest wyraźnie niedopasowana do zadań w zakresie ochrony ludności w warunkach klęski żywiołowej.

W większości państw zachodnich ochroną ludności zajmują się struktury lokalne (miasto, powiat, gmina). Często w bliskiej współpracy z odpowiednimi dowództwami wojsk obrony terytorialnej. W terenie są rozwinięte systemy kierowania, siły i środki przeznaczone do akcji ratowniczych. Szczeble wyższe administracji państwowej zajmują się obroną cywilną zapewniającą utrzymanie funkcjonowania państwa i wspieranie walczących sił zbrojnych. Nie muszą zajmować się ochroną ludności na szczeblu terenowym

W Polsce jest odwrotnie. W gminie mamy „ćwierć” pracownika, a na szczeblu centralnym 150 urzędników. Rzecz nie polega jednak na tym, że kierownictwo centralne OC jest zbyt liczne. Wadą przyjętego rozwiązania jest brak jakiegokolwiek kierownictwa i sił obrony cywilnej na szczeblu lokalnym. „Ćwierć” funkcjonariusz OC nie ochroni mieszkańców gminy przed powodzią Oznacza to, że istniejąca aktualnie obrona cywilna jest strukturą martwą, niezdolną do racjonalnych i skutecznych działań.

Zmiana tego stanu wymaga podjęcia natychmiastowych działań w zakresie ustalenia celów i zadań obrony (lub lepiej ochrony) cywilnej na drodze uchwalenia (nowelizacji) stosownych aktów prawnych, i utworzenia odpowiednich struktur organizacyjnych wraz z koniecznymi środkami.

Konieczne jest zdefiniowanie współpracy OC z siłami zbrojnymi, zwłaszcza z tworzoną Obroną Terytorialną. Należałoby powołać formalny zespół zajmujący się współpracą sił zbrojnych z OC.

Potrzebny też jest spójny system kierowania i koordynacji istniejących już w kraju sił ratowniczych. Stan w którym prawnicy Urzędu OCK nie wiedzą czy ich szef podlega Głównemu Komitetowi Przeciwpowodziowemu, czy może jest odwrotnie najlepiej świadczy o stanie bałaganu.

Klęska powodzi, którą obecnie doświadczamy, jest bolesną nauczką. Wypada żałować, że znowu potwierdziło się powiedzenie o polskiej mądrości „po szkodzie”.

(październik 1999)


Wszelkie prawa zastrzeżone © Romuald Szeremietiew.          Wojsko polskie, MON, Minister Obrony Narodowej